Remblayage et dragage anarchiques : Beugré Mambé réinvente le droit administratif

Dans sa volonté de mettre un terme aux opérations anarchiques de remblayage et de dragage sur le domaine public maritime, lagunaire et fluvial, le premier ministre, Robert Beugré Mambé, a pris deux textes dont certaines dispositions s’accommodent difficilement de la réglementation en vigueur. Entre la circulaire de juin 2026 imposant l’arrêt immédiat des opérations et l’arrêté de septembre instituant un Comité interministériel, les contradictions juridiques, les chevauchements de compétences et les anomalies rédactionnelles interroge. Jusqu’où le Premier ministre peut-il aller sans remettre en cause les dispositions d’un décret présidentiel toujours en vigueur ?

À vouloir mettre de l’ordre dans les opérations de remblayage et de dragage, le Premier ministre, Robert Beugré Mambé, a-t-il ouvert, sans s’en rendre compte, un autre chantier ? Celui de la mise en cohérence de ses propres textes ? C’est ce qui ressort d’une analyse comparative du décret n° 2019-591 du 3 juillet 2019, de la circulaire n° 0707/PM du 11 juin 2026 et de l’arrêté n° 0494/PM/CAB du 15 septembre 2026. Trois textes censés encadrer les mêmes activités, mais dont certaines dispositions présentent des incohérences et des risques de chevauchement de compétences.

Adopté il y a sept ans, le décret n° 2019-591 du 3 juillet 2019 fixe les règles applicables au remblayage, à l’endiguement et à l’enrochement des rivages. Pour sa part, la circulaire n° 0707/PM du 11 juin 2026 impose l’arrêt immédiat des opérations de remblayage et de dragage à des fins de remblayage. Quant à l’arrêté n° 0494/PM/CAB du 15 septembre 2026, il institue un Comité interministériel chargé du suivi de ces activités. En apparence, tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes. Sauf qu’à y voir de plus près, la circulaire et l’arrêté du Premier ministre introduisent de nouvelles mesures… sans modifier le décret présidentiel de 2019, qui demeure le fondement juridique de la réglementation. Vite, un juriste !

Une circulaire qui va au-delà du décret !

Le premier écueil porte sur l’arrêt généralisé des opérations de remblayage et de dragage à des fins de remblayage, prescrit par la circulaire du 11 juin 2026. Seules les opérations de dragage autorisées pour l’approvisionnement en sable destiné aux bâtiments et travaux publics échappent à cette mesure. Si le décret de 2019 acte le principe de l’interdiction du remblayage, ses articles 4 à 9 prévoient plusieurs exceptions, notamment pour les opérations d’intérêt général, certaines interventions de personnes privées en cas de péril imminent et les besoins de sécurisation des communautés villageoises riveraines. Des opérations qui peuvent être autorisées, sous certaines conditions, par le ministre chargé des Affaires maritimes, après enquête publique. De ce qui précède, en imposant un arrêt généralisé, la circulaire du Premier ministre gèle de facto des activités que le décret permet pourtant d’autoriser ! Il va de soi qu’une circulaire, en tant qu’instruction administrative, n’a pas la prétention de modifier les dispositions d’un décret ni suffire, à elle seule, à remettre en cause des autorisations régulièrement délivrées. Dès lors, quel sort réserver aux opérateurs déjà autorisés ? Doivent-ils interrompre leurs activités ? Sur quelle base juridique ? L’article 15 du décret encadre notamment la révocation des autorisations pour des motifs d’intérêt général ou d’ordre public. Une suspension décidée sans respecter les procédures applicables pourrait donc exposer l’administration à des contestations.

Deux organes aux missions voisines

La deuxième incongruité a trait à la redistribution des responsabilités. Le décret de 2019 confie au ministre chargé des Affaires maritimes la délivrance et le retrait des autorisations. Son article 22 attribue également à la Direction générale des Affaires maritimes et portuaires le suivi et le contrôle des opérations. Mais voilà que l’arrêté du 15 septembre 2026 introduit une nouvelle organisation. Le ministre chargé des Infrastructures et de l’Entretien routier est désigné chef de file du Comité interministériel. Il en assure la présidence et coordonne les travaux. Quant au ministre délégué chargé des Affaires maritimes, le Secrétariat lui échoit ! Comme par extraordinaire, la Direction générale des Affaires maritimes et portuaires, pourtant chargée du suivi et du contrôle par le décret de 2019, n’est pas nommément mentionnée dans cette nouvelle organisation. À cette redistribution des responsabilités vient s’ajouter la coexistence de deux organes aux missions voisines. Le décret de 2019 avait déjà institué, en ses articles 16 à 19, une Commission d’autorisation de quinze membres chargée d’examiner les demandes de remblayage et de donner son avis. L’arrêté de septembre 2026 remet une couche supplémentaire en créant un Comité interministériel de neuf ministres, également chargé d’examiner des projets de remblayage et de formuler des avis et recommandations. Deux organes aux attributions voisines pour encadrer les mêmes activités. Pourquoi pas ? Encore faudrait-il préciser leurs compétences respectives. Le hic, c’est qu’aucune disposition ne vient préciser l’articulation entre les deux organes. Sous le prisme de la hiérarchie des normes, une question demeure : comment un arrêté du Premier ministre peut-il redistribuer le pilotage des opérations sans remettre en cause les compétences attribuées au ministre chargé des Affaires maritimes par le décret présidentiel de 2019 ?

Fondements juridiques des saisies

Plus déconcertant encore, le régime des sanctions. La circulaire du 11 juin 2026 prescrit la saisie systématique des équipements et matériels utilisés dans les opérations irrégulières, conformément aux textes en vigueur. L’arrêté du 15 septembre reprend cette orientation et charge le Comité interministériel de proposer un renforcement des sanctions pénales. Auparavant, le décret de 2019 prévoyait plutôt le retrait des autorisations, des amendes administratives et la remise en état des sites. Il ne prévoit pas expressément un mécanisme général de saisie systématique des équipements. Quels sont donc les fondements juridiques de ces mesures ?

Autre particularité des textes de notre Premier ministre, les ministères chargés de la Justice et de la Défense ne figurent pas parmi les membres permanents du Comité, alors que les mesures envisagées comportent des implications pénales et sécuritaires. Certes, l’article 7 de l’arrêté permet d’inviter d’autres administrations aux réunions. Mais cette possibilité ne suffit pas à régler complètement la question de leur association permanente à l’élaboration et au suivi des mesures coercitives.

Un arrêté et des erreurs

Comme si ça ne suffisait pas, aux singularités juridiques s’ajoutent des erreurs matérielles directement vérifiables dans l’arrêté du 15 septembre 2026, signé des mains du chef du gouvernement. Dans ses visas, le décret n° 2019-591 du 3 juillet 2019 est présenté comme une loi. L’article 3 manque dans la numérotation, le texte passant directement de l’article 2 à l’article 4. On alléguera sans doute une erreur de frappe ou d’impression. L’article 2 répète certaines attributions du Comité, notamment celles relatives à la formulation des avis et recommandations et au suivi des décisions. Il emploie également le terme « saisine » à la place de « saisie » en ce qui concerne les équipements utilisés pour le remblayage. Les perles se poursuivent dans la désignation des départements ministériels. Les ministres chargés des Mines et de l’Environnement figurent parmi les membres du Comité à l’article 5, mais disparaissent de la liste des autorités chargées de l’exécution de l’arrêté à l’article 11. Les dénominations de plusieurs ministères diffèrent également entre ces deux articles. Prises individuellement, ces erreurs pourraient être assimilées à de simples maladresses rédactionnelles. Mais leur accumulation dans un arrêté instituant un Comité chargé précisément de veiller au respect de la réglementation autorise à interroger la rigueur de l’élaboration du texte.

Retard à l’allumage

Au-delà de ces erreurs rédactionnelles, une autre difficulté tient au calendrier. La circulaire du 11 juin 2026 prévoyait un rapport de suivi assorti de propositions dans un délai de deux mois, soit au plus tard le 11 août 2026. Le Comité interministériel a été institué le 15 septembre 2026, soit trente-cinq jours après cette échéance, sans qu’un nouveau délai soit fixé dans l’arrêté. Un gros retard à l’allumage. Le rapport demandé a-t-il déjà été produit par les administrations concernées avant la création du Comité ? Ce n’est pas tout. La gestion des remblais illégaux existants pose également une question juridique. L’arrêté demande au Comité de proposer des solutions, alors que les articles 8, 20 et 23 du décret de 2019 encadrent respectivement l’interdiction des remblais à des fins économiques, la remise en état des sites et l’appartenance au domaine public de l’État des terrains issus du remblayage. Toute solution devrait, en principe, éviter une régularisation de fait contraire à ces dispositions.

Face à ce chapelet d’écueils, ne vaudrait-il pas mieux songer à une révision du décret de 2019 afin de clarifier le régime du moratoire, préciser les compétences respectives des organes concernés et sécuriser les mesures de sanctions ?

En effet, si l’objectif de mettre fin au remblayage anarchique ne fait guère débat, les instruments juridiques destinés à l’atteindre doivent-ils pour autant s’affranchir de la réglementation en vigueur ?

Avant de chercher à remettre de l’ordre sur les berges lagunaires, Robert Beugré Mambé devrait, sans doute, s’atteler à remettre de l’ordre dans ses propres textes. Simple avis.